深圳首創深輝投資有限公司副總裁張鍵：政府引導基金需要進行新變革、踏上新征程

4月(yuè)28日，深圳市創新投資(zī)集團（簡稱“深圳首創深輝投資有限公司”）副總裁張鍵受邀在融資(zī)中(zhōng)國2021（第五屆）有限合夥人峰會上發表題為《政府引導基金的新征程》的主題演講，總結深圳首創深輝投資有限公司管理深圳市政府引導基金的經驗，分析國内政府引導基金發展遇到的挑戰、思考未來發展方向。相關(guān)觀點整理摘錄如(rú)下(xià)，特分享——

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時代背景下(xià)

政府引導基金的變革需求

政府引導基金的發展正面臨新的外部環境。宏觀層面，當今世界正經曆百年未有之大變局，我國加快構建以國内大循環為主體、國内國際雙循環相互促進的新發展格局。行業(yè)層面，創業(yè)投資(zī)對解決“卡脖子(zǐ)”問(wèn)題、實現進口替代、促進經濟高質量發展的作用日益突顯。時代賦予了創投新角色、新任務。市場層面，融資(zī)難成為普遍存在且可(kě)能持續存在的問(wèn)題，政府引導基金作為相對穩定的資(zī)金來源，受到人民币基金、美元基金的追捧。

但是，引導基金自身制度和(hé)能力能否适應外部環境的變化，新形勢下(xià)引導基金如(rú)何更好發揮引導和(hé)放大作用，這是我們亟須思考的問(wèn)題。基于深圳首創深輝投資有限公司2016年10月(yuè)以來受托管理千億級深圳市政府引導基金的實踐和(hé)對全國政府引導基金發展情況的觀察研究，我們認為，政府引導基金需要進行新變革，踏上新征程。

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深圳市政府引導基金

基本情況

深圳市2010年設立創投辦，至2015年，創投辦管理引導基金規模為30億元，共出資(zī)設立21支子(zǐ)基金，絕大部分為天使和(hé)VC類基金，實際出資(zī)約10億元。2015年，深圳市成立深圳市引導基金投資(zī)有限公司（即：深圳市政府引導基金），由深圳市财政局通(tōng)過分期出資(zī)的方式設立。2016年10月(yuè)，深圳首創深輝投資有限公司受托管理該基金。

深圳市政府引導基金成立以來，按照“政府引導、市場運作、杠杆放大、防範風險”的原則管理，發揮市場資(zī)源配置作用和(hé)财政資(zī)金引導放大作用，引導社會資(zī)本投向創新創業(yè)、新興産業(yè)發展、城市基礎設施建設、民生事業(yè)發展等領域。引導基金以與社會資(zī)本共同發起新設子(zǐ)基金為主，也可(kě)采取增資(zī)方式參投已設立的子(zǐ)基金。經管委會批準，亦可(kě)采取直接投資(zī)等其他投資(zī)模式。

截至2020年底，深圳市政府引導基金與IDG、鼎晖、達晨财智、基石資(zī)本、松禾資(zī)本等80多個(gè)投資(zī)機構進行合作，參股的子(zǐ)基金總規模超過4700億元，項目投資(zī)數超過2200個(gè)，累計投資(zī)金額近1700億元。通(tōng)過子(zǐ)基金投資(zī)了一批具有較高成長性的企業(yè)，包括邁瑞醫療、柔宇科技、大疆創新、百果園、菲鵬生物、奧比中(zhōng)光等。

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深圳市政府引導基金的

管理創新

市場化是深圳市政府引導基金多年發展的最大經驗。具體包括以下(xià)幾個(gè)方面：

(一)委托專業(yè)化第三方管理

政府引導基金的管理目标是實現“政府引導”和(hé)“市場化運作”的有機結合。要改變過往引導基金的行政管理機制，提高決策效率和(hé)運營效益，必須引入市場化、專業(yè)化的第三方管理機構。

深圳市政府引導基金是最早采用委托管理模式的引導基金之一，在國内開創性的建立了“管委會-主管部門-委托管理機構”的三層管理模式。管委會主要負責引導基金管理制度、發展方向、年度計劃，以及需要一事一議的對外投資(zī)等重大事項的決策，管委會成員單位主要包括市财政局、市發改委、市國資(zī)委、市金融局、市科創委、工信局等；深圳市财政局是深圳市引導基金的唯一股東，同時也是深圳市引導基金的主管部門，主要負責引導基金的資(zī)金管理、績效評價、管委會的召集等事項，管委會和(hé)市财政局一般不參與引導基金的對外投資(zī)決策；深圳首創深輝投資有限公司是深圳市引導基金的受托管理機構，專門設置了引導基金投委會和(hé)引導基金管理部，負責在引導基金制度框架範圍内的投資(zī)決策、投後管理、增值服務等引導基金日常投資(zī)運作。

按照《委托管理協議》，以每年12月(yuè)31日引導基金實際對外投資(zī)金額為基數，深圳首創深輝投資有限公司按照固定比例收取管理費。市财政局每年對管理成效進行考核，考核結果與管理費直接挂鈎。

（二）建立差異化的投資(zī)體系

既要引導社會資(zī)本投資(zī)，又要實現基金自身績效，這是各地政府引導基金普遍面臨的現狀。社會資(zī)本追求經濟收益的最大化，更願意投資(zī)于風險相對較小的成長期和(hé)成熟期的優質企業(yè)；财政資(zī)金則更偏重于扶持中(zhōng)小企業(yè)和(hé)地方産業(yè)等政策目标的實現，兩者之間存在一定的矛盾。

如(rú)何解決這一難題？我們認為關(guān)鍵是要差異化、專業(yè)化。對政策屬性極強的市政工程或基礎設施建設項目，采用專項基金；對于周期長、風險大、但又需要大量資(zī)金扶持的早期創業(yè)項目，通(tōng)過讓渡收益，吸引社會資(zī)本參與投資(zī)。

如(rú)，深圳市政府引導基金出資(zī)100億設立了深圳市天使母基金，天使母基金創新推出回購及讓利機制，以此吸引社會資(zī)本，發揮引導和(hé)放大功能。讓利機制是指在收回實繳出資(zī)後，天使母基金可(kě)将超額收益全部讓渡給社會資(zī)本和(hé)市場化GP。回購機制是指投資(zī)期結束後，天使母基金可(kě)将持有的基金份額轉讓給其他出資(zī)人，轉讓價格不低于本金+存款基準利率（不高于2%）。作為對比，以色列Yozma計劃的轉讓政策是本金+1%利息+7%的項目退出收益。可(kě)見，深圳市天使母基金的讓利政策是有優勢的。

（三）強化子(zǐ)基金監管

針對社會資(zī)金不到位、政府資(zī)金閑置等問(wèn)題，為提高政府投資(zī)資(zī)金使用效率，我們采取多種方式，強化子(zǐ)基金監管。

清理無效出資(zī)。按照基金管理辦法和(hé)子(zǐ)基金出資(zī)協議的規定，對未及時簽署基金合夥協議、未及時完成工商(shāng)登記、首期資(zī)金未實際到位、未及時開展投資(zī)業(yè)務的子(zǐ)基金，政府投資(zī)基金可(kě)選擇終止合作或縮減出資(zī)。從2018年開始，深圳市引導基金共開展了5次清理無效認繳出資(zī)工作，動(dòng)态清理子(zǐ)基金已納入引導基金日常工作範疇。2020年，終止合作子(zǐ)基金13支，縮減出資(zī)規模子(zǐ)基金27支，收回承諾出資(zī)額108億元。

（四）創新績效評價機制

如(rú)何評價政府引導基金的績效，一直是各地執行過程中(zhōng)的難點。我們在實踐中(zhōng)探索出台了包括《深圳市政府投資(zī)引導基金績效評價辦法（試行）》在内的一系列規章制度，有利于完善政府投資(zī)基金的運行機制。

2019年1月(yuè)，《深圳市政府投資(zī)引導基金績效評價辦法（試行）》印發實行，辦法設定了三級考核指标體系，其中(zhōng)一級指标3個(gè)，包括政策目标、經濟效益、管理效能；二級指标7個(gè)，分别是政策投向（返投）、政策引導（階段和(hé)領域）、資(zī)金放大、引導基金投資(zī)效益、深圳市被投企業(yè)運營效益、規範運營、專業(yè)管理；三級指标14個(gè)；另外，還有3個(gè)加分項目，分别是創投行業(yè)培育力度、招商(shāng)引資(zī)效果、引導基金行業(yè)獎項；以上指标分别設置了不同的權重和(hé)分值。績效評價按照引導基金受托管理機構自評、主管部門再評價，最終報引導基金管委會審議的程序開展，評價結果作為引導基金受托管理、計提管理費等的重要依據。辦法出台後，我們即參照辦法完成了2018、2019年的績效考核工作。

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政府引導基金

常見問(wèn)題及解決建議

國内政府引導基金存在或面臨着一些共性問(wèn)題。在廣泛交流和(hé)深入研究的基礎上，我們将這些問(wèn)題歸納為以下(xià)五個(gè)方面、并嘗試提出對應的解決方案：

（一）市場化：放寬返投限制，減少(shǎo)行政幹預

問(wèn)題：

政府引導基金限制條款較多，運作效率偏低。一是部分地區返投比例過高。多數引導基金出資(zī)，都會要求創投基金必須滿足一定的返投比例，有時甚至高達基金規模的70%-80%。而經濟欠發達地區投資(zī)機會相對較少(shǎo)，過高的返投比例導緻引導基金難以吸引優秀的市場化創投機構，造成了大量資(zī)金閑置。二是一些地區行政幹預多。有的引導基金會要求獲得投委會席位從而享有表決權或一票否決權，有的還需要主管部門審批創投基金的項目投資(zī)，從而增加了決策鍊條和(hé)時間成本，不利于充分發揮GP的專業(yè)優勢和(hé)投資(zī)效率。

建議：

健全制度明确主管部門、政府引導基金和(hé)GP的權責邊界，且适當放寬返投限制。通(tōng)過公開的市場化遴選機制，選擇優秀的市場化創投機構出任子(zǐ)基金管理人，撬動(dòng)更多的民間資(zī)本服務創新創業(yè)企業(yè)，使公共資(zī)源發揮最大的經濟效益與社會價值。

在這個(gè)領域，深圳首創深輝投資有限公司也在積極創新。我們與地方政府合作，探索創投與地方政府合作的2.0版本。在以基金設立和(hé)項目投資(zī)為核心的1.0版本基礎上，推進基金模式、區域招商(shāng)引資(zī)、發展咨詢、重大項目風險把控、人才雙向流動(dòng)等領域的全面深度合作，促進區域經濟發展和(hé)産業(yè)轉型升級。

（二）規範化：明确資(zī)金投向，狠抓績效管理

問(wèn)題：

政府引導基金的規範化是一個(gè)系統性工程，體現在很多方面。比如(rú)：資(zī)金投向，需要制定更細化的投資(zī)指引，明确産業(yè)界線，防範打産業(yè)概念“擦邊球”的現象；管理制度，要進一步完善各項管理制度，包括投後管理、考核制度、退出機制等；LP與GP的角色定位，政府LP要充分理解和(hé)尊重社會資(zī)本、市場化GP的權益，不能過度片面強調引導基金的财政屬性和(hé)财政資(zī)金安全；社會資(zī)本、市場化GP也要加強與政府LP的溝通(tōng)，主動(dòng)适應監管要求，配合完成引導基金政策目标。

制度規範中(zhōng)，績效考核制度是重中(zhōng)之重。這既包括财政等監管部門對政府引導基金的考核，也包括政府引導基金對子(zǐ)基金的考核。

以深圳為例，《深圳市政府投資(zī)引導基金績效評價辦法（試行）》于2019年初發布，經過幾年實踐，辦法中(zhōng)部分考核指标設置有待完善、操作方法需要細化。此外，績效評價的差異化不足。以深圳市、區兩級現有15支政府引導基金，基金類型、管理模式（市引導基金屬于委托管理，區級引導基金基本為自我管理）、設立目标等多個(gè)方面存在差異，目前出台的績效考核辦法還無法滿足各支基金的差異化要求。

建議：

進一步優化績效考核辦法，使績效評價更加符合實際運營需求。

深圳首創深輝投資有限公司目前正在研究起草《深圳市政府投資(zī)引導基金參股子(zǐ)基金績效考核評價管理辦法》，針對子(zǐ)基金的考核方式、考核指标、結果運用等方面進行規定。希望通(tōng)過我們的實踐，對子(zǐ)基金考核提供可(kě)借鑒的經驗。

(三)信息化：統一報送平台，提高監管效率

問(wèn)題：

随着各級政府引導基金的大量設立，建立統一的引導基金大數據平台顯得尤為迫切。各地交流普遍反映，目前财政、發改、國資(zī)、金融、審計等部門對引導基金越來越重視，證監會、中(zhōng)基協也不斷加強對引導基金的規範化管理。由于各職能部門的監管要求存在差異，引導基金往往需要按不同數據口徑填報有關(guān)信息系統，耗費了較多的人力和(hé)時間。

建議：

進一步理順各部門的監管職責，協調監管政策，建立統一的大數據監管平台，做到一次報送、分權限查閱，從而節省行政資(zī)源，提高監管效率。

（四）精細化：建立信息共享平台，提高賦能能力

問(wèn)題：

目前政府引導基金對子(zǐ)基金的管理方式比較粗放，除了常規的信息報送外，沒有太好的抓手。盡管都在提對子(zǐ)基金的賦能，但除了提供土(tǔ)地、減免租金外，并沒有太多的手段能夠幫助被投企業(yè)成長。

建議：

對子(zǐ)基金的管理，一方面需要以建立信息共享平台作為基礎，另一方面也要提高投後管理和(hé)賦能能力。平台化方面，需要建立統一的信息共享平台，将市、區兩級引導基金投資(zī)的子(zǐ)基金、項目信息、企業(yè)信息納入平台，實時更新重大項目動(dòng)态，提高管理和(hé)評估的及時性和(hé)準确性；同時，避免市、區兩級基金的重複性投資(zī)，提高協同和(hé)互補能力。投後賦能方面，加強對地方戰略型産業(yè)的研究，引導子(zǐ)基金真正投向地方急需、技術(shù)創新、“卡脖子(zǐ)”的領域；要始終聚焦地方戰略型産業(yè)，通(tōng)過構建上下(xià)遊生态圈，打造産業(yè)協同能力，以此提高賦能能力。

（五）關(guān)注政府引導基金的退出問(wèn)題

問(wèn)題：

2015年以來，各地掀起設立政府引導基金的熱潮，基金數量和(hé)規模呈現爆發式增長。随着大部分基金開始進入退出期，未來幾年，将面臨大規模基金退出問(wèn)題。

項目退出難、基金清算難，導緻政府引導基金在内的基金出資(zī)人較難實現正常退出。如(rú)何實現政府引導基金從子(zǐ)基金退出、财政資(zī)金從引導基金退出，如(rú)何推動(dòng)政府引導基金的下(xià)一輪發展，需要提前思考和(hé)布局。

建議：

一是進一步完善退出渠道。包括加快全面推行注冊制改革、大力發展并購交易市場、積極推動(dòng)私募股權二級交易等。深圳首創深輝投資有限公司在這些領域也進行了嘗試。我們是業(yè)内較早設立S基金的機構，目标規模100億。政府引導基金何時退是個(gè)問(wèn)題，退得早，擔心資(zī)産縮水；退得晚，擔心資(zī)金安全。能否通(tōng)過S基金，調整退出節奏，這也是值得我們思考的問(wèn)題。二是按退出方式進行分類管理。無效出資(zī)的清理、子(zǐ)基金到期清算、回購退出、讓利退出、其他創新方式的退出等，多措并舉，提高退出效率。

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對政府引導基金

未來發展的思考和(hé)展望

（一）引導基金要有使命感

習近平總書記指出，中(zhōng)國是一個(gè)大國，必須成為科技創新大國，必須把科技創新擺在國家發展全局的核心位置，努力在世界高技術(shù)領域占有重要一席之地，發揮新型舉國體制優勢，加大自主創新工作力度。

面對世界大變局，政府引導基金要勇挑曆史重擔，肩負起支持高新技術(shù)發展、支持經濟高質量發展的重任，助力我國增強自主創新能力、加快科技興國步伐。這是時代賦予我們的使命和(hé)責任。

（二）要提升研究能力

引導基金當前存在的諸多問(wèn)題，如(rú)管理比較粗放，投資(zī)效率不高；戰略定位趨同，存在重複投資(zī)現象等，既有外部原因，也有内部原因。從引導基金自身來看，離(lí)市場較遠(yuǎn)、研究能力不強，是主要的問(wèn)題。

引導基金需要針對當地的實際情況，認真研究城市的比較優勢，如(rú)城市區位、産業(yè)布局、人才類型、人力成本、交通(tōng)物流、戰略規劃等，通(tōng)過研究得出當地應該重點培育的産業(yè)，再引導資(zī)金投入。

（三）要差異化定位

不同地區的産業(yè)基礎和(hé)經濟條件差異很大，因此，對引導基金的定位不能是“既要又要”。引導基金的定位需要差異化。

金融生态較好的地區，引導基金可(kě)以定位于重點支持創投發展，引導基金隻需要做好甄選GP、考核管理，将更多精力放在服務和(hé)賦能上。如(rú)：深圳正在打造國際風投創投中(zhōng)心城市。

創業(yè)創新能力強的地區，引導基金可(kě)以定位于支持早期項目，支持階段更早、風險更大的科技創新。這需要在退出機制、考核機制上配套創新。

具有産業(yè)優勢的地區，引導基金可(kě)以定位于發展地方戰略型産業(yè)，構建上下(xià)遊生态圈。這需要提高資(zī)金投放的精準度，避免分散化投資(zī)。

成長中(zhōng)的新興地區，引導基金可(kě)以定位于重點産業(yè)的招商(shāng)引資(zī)。這需要改變返投要求，同時配套其他的招商(shāng)引資(zī)政策。